For mye planlegging – for lite handling i Oslo og Akershus

Av Arvid Strand. Kommentar til innlegg av Ellen Grepperud og Marit Øhrn Langslet på møte i PF-Samferdsel 31. januar 2013 om plansamarbeidet Regional areal- og transportplan for Oslo og Akershus.

Vi skal selvfølgelig planlegge, men vi må drive en handlingsorientert planlegging. Utgangspunktet mitt er at hvis vi skal få til mer handling, må vi bygge handlingselementer inn i våre planleggingsprosesser. Vi må gripe fatt i utfordringene på en handlingsorientert måte. Jeg skal se arbeidet i plansamarbeidet i et slikt perspektiv. Og vil kort berøre fem temaer:

  • Uheldig lokaliseringspraksis er konstatert – men hva vet vi om drivkreftene?
  • Samordnet areal- og transportplanlegging – hva er betingelsene for å få til det?
  • Nye byer – hvilke erfaringer har vi med å lykkes med slike forsøk?
  • Viktigheten av å tenke iverksetting i planleggingsprosessen
  • Hvordan skal planen forvaltes?

Uheldig lokaliseringspraksis

Ifølge Planstrategi for areal og transport i Oslo og Akershus (s 15) viser undersøkelser av bolig- og næringsutbyggingen en utvikling i retning av usentral utbygging i forhold til det kollektive transportnettet i regionen. I perioden 2000-2009 kom 25 prosent av tilveksten i boliger i Akershus i områder uten god kollektiv transportbetjening. Nye boliger særlig i Follo og Øvre Romerike har lavere kollektivtilgjengelighet enn utbyggingsmønsteret for øvrig i perioden. For nybyggingen av næringsarealer konstateres det et enda mer spredt utbyggingsmønster. Det er rimelig å søke svar på spørsmål som:

  • Hvorfor har det gått slik i denne perioden, og hva er det som skulle tilsi at ikke utviklingen også i årene framover vil foregå på omtrent tilsvarende måte?
  • Hvilke virkemidler er det som eventuelt kan benyttes for å få til en annen utvikling?

I det pålagte plansamarbeidet stilles ikke denne type spørsmål. Der inntas en offensiv stil. Det heter i Planstrategi (s 23) at Det forutsettes at veksten framover vil skje i områder som har kollektiv transportbetjening. Det forutsettes!

Hvordan kan dette forutsettes? Eller spurt annerledes: hva må mer og mindre sentrale aktører i området foreta seg for at så skal skje?

Det bør være rimelig å kreve at Plansamarbeidet har beredskap til å svare på et slikt spørsmål. Plansamarbeidet burde søke etter drivkrefter bak utviklingstrekk som vi ikke anser som gunstige, og slik sett komme under vær med hva det bør fokuseres på om en vil ha til endring, heller enn på nytt og på nytt etablere ønskescenarier og prøve å finne konsekvensene av disse. Konsekvenser som, vil jeg påstå, i hvert fall i grove trekk, er kjent.

Vi har planlagt med alternativer av det slaget som presenteres i Pålagt plansamarbeid i mange år. Alternativet til det jeg kaller en idealistisk planlegging som i det pålagte Plansamarbeidet, ville kanskje være å finne ut av hvorfor vi har sett en uønsket utvikling over år, og så forsøke å finne måter å påvirke de faktorene som har skapt den uheldige utviklingen.

Samordnet areal- og transportplanlegging

Pålagt plansamarbeid er begrunnet i behovet for samordnet areal- og transportplanlegging. Grepperud skriver i sin artikkel i PLAN: En bedre samordning av areal- og transportplanleggingen er nødvendig for at en region i vekst med økte transportbehov samtidig kan kutte sine klimagassutslipp.

Men hva innebærer samordnet areal og transportplanlegging? Jo, å få til en samferdselspolitikk og en arealbruk som ses i sammenheng – å få til samordnede handlinger i praksis. Slik vi så det da Gardermobanen ble etablert samtidig med den nye flyplassen. Eller da nytt Rikshospital og ny trikkeløsning kom på plass samtidig

Ved utbygging av en ny bydel på det gamle flyplassområdet på Fornebu ble det imidlertid ikke mye samordning. Arbeidsplasser og boliger er etter hvert etablert i stort antall over mange år, mens det ennå ikke, etter 15 år, er kommet på plass et tilfredsstillende kollektivt transportsystem. Den samme manglende samtidighet finner vi ved etableringen av AHUS. Sykehusutbyggingen ble ikke kombinert i tid med etableringen av et banebasert kollektivt transportsystem.

Det er lett å skrive inn i dokumenter at areal og transportplanleggingen skal være samordnet – og det er nok av forsknings- og utredningsmateriale som underbygger at hvis vi får det til, så har det positive konsekvenser for transportmiddelfordeling, osv. Det er mye vanskeligere å få det til i utføringsøyeblikket. Det krever mer enn ord. Det krever organisering.

Det helt sentrale spørsmålet når det gjelder samordnet areal- og transportplanlegging er om det kun utvikles stadig nye planprodukter hvor det påpekes behovet for samordnet areal og transportplanlegging. Eller om det foretas en reorientering av planleggingen slik at den blir mer handlingsorientert; dvs at det sørges for at viktige betingelser er til stede for at det skal bli realiteter i samordningen av areal- og transportplanleggingen.

Jeg er litt usikker på hvordan aktørgalleriet i Plansamarbeidet faktisk ser ut, og hvor tyngdepunktet ligger. Plansekretariatet er beskjedent, mens den administrative referansegruppen er svært omfangsrik.

I Grepperuds artikkel i PLAN heter det at Skal plansamarbeidet lykkes, må kommunene som arealmyndighet, samferdselsmyndighetene og transportetatene samarbeide og involveres i arbeidet med planen. Deltakelse fra disse aktørene er viktig og nødvendig både for å sikre en god og egnet regional plan, men også for å bidra til best mulig oppfølging når planen er vedtatt.

Dette er jeg enig i, men i mye av det som er skrevet av dokumenter, er arealsiden sterkere betont enn transportsiden. Hvis det er et riktig inntrykk at involveringen av transportsektoren er begrenset, virker det underlig. Jernbaneverket og Ruter er eksempelvis ikke etter det jeg kan se, med i den administrative koordineringsgruppa for arbeidet. Jernbaneverket, Ruter og Statens vegvesen er sentrale aktører, og når avtaler skal inngås etter planarbeidet, må disse enhetene være forpliktende involvert. Det blir ingen samordnet areal og transportplanlegging uten at alle parter er til stede og blir forpliktet på samordnet handling i reelle situasjoner.

Nye byer

I planalternativene inngår tanker om nye byer. I brev fra Fylkeskommunen til Miljøverndepartementet heter det om nye byer – blant annet:

Fylkestinget viser til at den sterke veksten i Oslo og Akershus tilsier at vi må bo tettere. Utfordringen er å få til klimavennlige byer og tettsteder som det er godt å leve og bo i, og som ivaretar jordvern, markagrense og andre vernehensyn. Ved å etablere helt nye byer kan slike hensyn ivaretas fra starten av.

Det høres jo fint ut, men har vi et eneste eksempel på at det er etablert nye byer i Norge det siste hundreåret, og hvordan skal de nye byene på jomfruelig mark som nå introduseres, kunne bli realisert? Kan de tenkes realisert gjennom planleggingsprosesser som dette pålagte plansamarbeidet?

Historien om byer og tettsteders utvikling på Østlandet for eksempel de siste 12 årene, som vi har studert i et arbeid nylig for Jernbaneverket, er at det foregår en jevn vekst stort sett overalt. Slik sett er det scenario 1 som har historien på sin side. For å bryte med det historiske mønsteret er det nødvendig med spesifikke hendelser. Hvilke kan disse tenkes å være?

Med en gang noen i et planleggingsteam sier vi må etablere en NY BY, bør det være en djevelens advokat som spør HVORDAN SKAL VI FÅ TIL Å ETABLERE DEN? Hvilke investorer vil være med på laget? Hvordan tenkes en ny by på Rånåsfoss drevet fram? Eller i Heggedal for den saks skyld?

Jeg vil mene, og det er ikke spesielt originalt, at dersom det skal gjøres omfattende strukturelle endringer i bosettingsmønsteret i Osloregionen, må det skje ved aktører som tar ansvar.

Etableringen av flyplassen på Gardermoen ga støtet til omfattende endringer i arbeidsplasslokaliseringene i Osloregionen – og Ullensaker kommune fulgte opp med åpning for betydelig boligetablering. Grunnlaget for Ullensakers aktivitet var selvfølgelig også boligprodusenters interesse for å investere i boligbygging. Kommunene som aktører på utbyggersiden for boliger er det lenge siden vi har sett i noe særlig omfang, og da blir realisering av planer avhengig av aktivitet i privat sektor. Det er naturlig å spørre om det har vært foretatt noen form for kartlegging av boliginvestorers interesse for ulike deler av regionen som ledd i Plansamarbeidets arbeid?

I Oslo har vi etter årtusenskiftet sett en sterk sentraliseringstendens i boligbyggingen; dvs en hopning av boligbygging nær strandkanten. Det er en utvikling forskjellig fra tidligere tiårsperioder, skapt av trender, men også av bevisste politikk i planleggende og politiske organer. I årene framover blir utviklingen sikkert en annen, med eksempelvis stor aktivitet i Groruddalen (blant annet i Breivollområdet). Hva med å få Jernbaneverket på banen med stasjonsetablering på høvelig sted?

I det hele tatt: hvilke hendelser og aktører er det som skal gjøre realisering av nye byer mulig – dersom det er ønskelig?

Tenk iverksetting i planleggingsprosessen

Det må tenkes iverksetting når planer utarbeides, og da må sentrale aktører tenkes inn i planleggingsfasen. Hvem kan tenkes å være iverksettende enheter, hvem kan finansiere, hvem kan organisere realiseringen. Etter det jeg kan se er det ikke mye gjenklang av iverksettingstenkning i det foreliggende plansamarbeidet så langt.

Det understrekes viktigheten av samarbeid og deltakelse i planarbeidet fra alle aktørene for best mulig oppfølging når planen er vedtatt, men jeg er usikker på hvordan denne forståelsen slår inn i det daglige arbeidet med planen.

Scenariene 2 og 3 innebærer at noen kommuner skal ta en større del av veksten enn andre. Hva skal sørge for at så skjer? Insitamenter må sikkert til for at mer og mindre sentrale aktører skal kunne ta på seg en slik utviklingsrolle. Men hvilke slike insitamenter har vi tilgjengelige, eller kan vi tenke oss å utvikle?

  • Veksttilskuddet i inntektssystemet eksisterer – hvor effektivt har dette vist seg å være?
  • Straff for å gjøre noe uønsket kan tenkes:
    • Avgift hvis det bygges spredt?
    • Kommunene må selv betale for kollektivtransportetablering, hvis det bygges i avstand fra den kollektive infrastrukturen?

En annen måte å tenke iverksetting på i planleggingsprosessen er å spørre i hvilken grad går det an å basere seg på handlinger fra Jernbaneverket?

Det sikreste er vel å ta utgangspunkt i det som er i ferd med å settes ut i livet. Det er først og fremst byggingen av Follobanen, noe som i tilfelle peker i retning av å oppmuntre til byutvikling i Sørkorridoren. Rosenholm/Kolbotn er antydet som et område med forsterket vekst i scenario 3. I sørkorridoren kan det også være andre grunner til å kanalisere vekst; Follo har hatt minst arbeidsplassvekst av delregionene i Akershus de siste årene, og Follo har også stor utpendling av arbeidstakere.

Det kan også være grunner til å kanalisere byvekst til Hønefoss siden vi vel må anta at en forkorting av Bergensbanen vil komme i nær framtid.

Det finnes en rapport fra Telemarksforskning fra vel et år tilbake. Den heter Næringsutvikling, innovasjon og attraktivitet Akershus. Den har interessante opplysninger om befolkningsvekst, arbeidsplassutvikling og bostedsattraktivitet i Oslo og Akershus de siste ti tolv årene. Arbeidsplassveksten har vært vesentlig større i Akershus enn i Oslo det siste tiåret, mens befolkningsveksten har vært omtrent den samme i de to fylkene. Statistikken viser at arbeidsplasser lokaliseres i vest, mens befolkningen lokaliserer seg på Øvre Romerike. Pendlingen må dermed antas å vokse, og belastningen i transportsystemet må antas å øke.

Gitt dette historiske bildet, hvordan bør regionale myndigheter opptre?

  • Kanskje bygge ut transportinfrastrukturen slik at pendlingen kan tillates å øke. Hva er viktigst da? Mer kollektivkapasitet gjennom sentrum av Oslo bør kanskje høyere på dagsorden; høyere enn det synes å være nå når det settes i gang et stort – og tradisjonelt – KVU-arbeid som skal ta flere år, i en situasjon hvor mye utredning foreligger, og det haster med å få gjort noe.
  • Kanskje lokalisere mye boligbygging til Akershus vest – siden det her er størst ubalanse mellom utnyttelse av tettstedsareal og tilgang til kollektiv infrastruktur
  • Kanskje kanalisere arbeidsplassvekst og boligvekst mot Follo siden det er her det etter hvert vil komme kollektiv infrastruktur av høy kvalitet.

Det er rimelig å spørre hvordan alternativene i Plansamarbeidet er tilpasset et slikt situasjonsbilde?

Dessuten viser våre analyser av jernbanens transportpotensial, gjennomført før jul i fjor, at banestrekningen Spikkestad – Eidsvoll er den som har størst potensial for passasjerer framover. Skal dette utnyttes ved ytterligere opprustning av denne – i dag til dels forsømte – banestrekningen? Da må Jernbaneverket være sterkt inne i Plansamarbeidet!

Planens forvaltning

Enda et sentralt tema er hvordan planen skal forvaltes? Og, ikke minst, hvordan skal den revideres?

Det kan synes som en svært vanskelig oppgave å løse de store samordningsutfordringene innenfor areal- og transportplanleggingen i hovedstadsområdet gjennom utarbeidelse av en felles plan som eies av et stort antall aktører, og som deretter skal forvaltes av en samarbeidskonstellasjon. Et slikt plandokument vil i stor grad kreve konsensus blant de fleste av 22 kommuner som inngår i samarbeidet, samt en rekke transportaktører. Alternativet er at det etableres en felles organisasjon med vide fullmakter, men undergitt en eller annen form for demokratisk kontroll. Hva som er fordeler og ulemper ved ulike modeller, er etter det jeg har lest meg til, og også ut fra det jeg hører her i ettermiddag, ikke utredet?

Helt til slutt

I Plansamarbeidets grunnlagsmateriale påpekes uheldig lokalisering av boliger og arbeidsplasser i forhold til det kollektive transportsystemet som de store utfordringene. Men er planarbeidet et godt svar på disse utfordringene?

Teoretisk kan vi si at det er gode svar – siden alternativene dreier seg om varianter av å konsentrere utbyggingen til knutepunkter i transportsystemet. Men anbefalinger om å handle slik har vært god latin også i den perioden da en registrerte en utvikling i utakt med slike prinsipper. Så – hva må skje?

Alternativet til det jeg kaller en idealistisk planlegging som i det pålagte Plansamarbeidet, ville kanskje være å finne ut av hvorfor vi har sett en uønsket utvikling over år, og så forsøke å påvirke de faktorene som har skapt den uheldige utviklingen.

Legg igjen en kommentar nedenfor

Dette innlegget ble publisert i Blogg, Bokvalitet og nærmiljø, Boligpolitikk, Byomforming-transformasjon, Institusjonelle forhold, Kollektivtransport, Miljøvennlig transport, Nasjonal bypolitikk, Oslo, Samordnet areal- og transportpolitikk, Virkemidler. Bokmerk permalenken.

Legg igjen en kommentar

Send oss kommentarer og forslag