Dagens tøffe boligmarked har ført til at stadig flere drøfter og har sett behov for et nytt segment i boligmarkedet mellom de kommunale utleieboligene, som er forbeholdt folk med økonomiske og sosiale problemer, og det frie markedet; En tredje boligsektor. Ulike løsninger er presentert, både i fagmiljøene og politisk. Leie til eie og Deleie har vært langt fremme i debatten og flere tar til orde for at kommunene skal kunne stille krav om eierformer i deler av nye boligprosjekter. Etter krigen, fram til 1980-tallet, forvaltet boligkooperasjonen pris- og omsetningskontrollerte boliger. Er det ikke positive erfaringer her som vi kan bygge videre på? Nedenfor drøfter jeg disse problemene, blant annet i lys av erfaringer fra de andre nordiske landene.

Denne artikkelen har også stått i NY BOLIGPLAN, tidsskift for boligpolitikk, Nr. 2, Pax forlag 2025.

Få områder avdekker klasseforskjellene i Norge så tydelig som boligsektoren. I et fritt marked er den selvfølgelige konsekvensen at de med best økonomi får de beste boligene, og de med svak økonomi får de dårligste boligene. I Oslo følger klasseforskjellene også geografien, fra villaene i Holmenkollåsen ned til de kommunale boligene på Oslo øst.

Norge har fått den mest markedsliberalistiske boligsektoren i Europa. Slik har det ikke alltid vært. Fram til midt på 1980-tallet, hadde Norge en sosial boligbygging der om lag 15 prosent av boligene var pris-, kvalitets- og omsetningskontrollerte gjennom boligkooperasjonen. Staten bidro med gunstige husbanklån, og kommunene stilte med rimelige tomter. Sammen med de kommunale boligene utgjorde den sosiale sektoren nærme 20 prosent av boligmassen, slik det fortsatt er i Danmark.

Etter «frisleppet» har prisene skutt i været og kvaliteten på de minste boligene stadig krympet. I Oslo er bare 2,4 prosent av boligene tilgjengelige for personer med samme inntekt som en sykepleier (sykepleierindeksen) som i dag ligger på rundt 675 000 kroner i året. Mange tjener betydelig mindre enn det, som for eksempel kabinpersonalet i SAS. Problemene understøttes også av LO’s boligindeks og pamfletten Utenfor (Manifest 2024). Det hverken sykepleierindeksen eller de andre indeksene sier noe om, er kvaliteten på de boligene som er oppnåelige.

Minstestandarden i Oslo er nå redusert til 30 kvadratmeter, uten at det er blitt billigere eller lettere å komme inn på boligmarkedet. Det kan være grunn til å minne om at i 1980 var Husbankens minstestandard 55 kvadratmeter. En viktig bieffekt av dagens boligmarked er at de med dårlig råd også får de lengste arbeidsreisene, da boligene blir billigere jo lenger du kommer fra sentrum.

En sosial boligbygging har alltid basert seg på en eller annen form for subsidiering og regulering. Tidligere var det rimelig husbankrente, rimelige tomter og fritak for merverdiavgift. I dag vil rimelige (kommunale) tomter kunne være det viktigste virkemidlet. I 2022 utgjorde tomtekostnadene (grunnrenten) rundt 30-35 prosent av boligens pris i Østlandsregionen. Regner utbyggerne seg en fortjeneste opp mot 15 prosent, blir prisen det dobbelte av byggekostnadene. Mer konkret; I Oslo kostet det 50 000 kroner per kvadratmeter å bygge en bolig som ble solgt for 100 000 kroner per kvadratmeter.

Leie til eie og Deleie innebærer at man som leieboer gradvis betaler seg inn som eier gjennom husleien. Deleordninger kan innebære at man bare betaler halvparten av kalkulert innskudd og at boligbyggelaget blir stående som eier av den andre halvparten. Så kan man, hvis man ønsker, gradvis betale seg til større eierandel. Begge disse løsningene innebærer ikke at boligen blir billigere, man bare utsetter betalingen og fordeler byrdene over tid. Man «sukrer pillen». Noen kan komme seg lettere inn på boligmarkedet, men ordningene gjør lite med de store forskjellene. Ett positivt tiltak i dag er likevel OBOS som tilbyr Bostart, der boligene selges til 10 prosent under markedspris, dersom kjøper forplikter seg til å selge boligen tilbake til OBOS når hen flytter.

Min vurdering er derfor at en tredje boligsektor kan og bør bygge videre på tidligere prinsipper for den sosiale boligbyggingen i Norge. Det er ikke nødvendig å finne opp kruttet på nytt.

En tredje boligsektor skal sikre befolkningen en god bolig til en overkommelig pris. Sosial boligbygging skiller seg fra det frie boligmarkedet ved å regulere pris, kvalitet og omsetning. Den skal også sikre at ressurser i boligsektoren ivaretas på en for samfunnet økonomisk, kvalitetsmessig og miljømessig god måte.

Erfaringer fra de nordiske landene

De fem nordiske landene, Norge, Danmark, Sverige, Finland og Island har utviklet forskjellige former for sosial boligpolitikk og boligbygging. Flere temaer er avgjørende for den modellen de ulike landene har valgt;

  • Det offentliges rolle opp mot det private markedet.
  • Utleieboliger eller kooperative boliger.
  • Graden av offentlige subsidier og kommunal boligbygging.
  • Skal tiltakene være generelle og rette seg mot hovedtyngden av befolkningen, eller selektive og rette seg primært mot de som trenger det mest.
  • Graden av beboerinnflytelse
  • Boligadministrasjonens plass og tyngde i den offentlige forvaltningen
  • Bolig- og fagforeningenes betydning

Det viktigste spørsmålet har hele tiden vært i hvilken grad det offentlige skal engasjere seg i bygging av boliger, direkte eller indirekte. I et slikt perspektiv står Sverige og Island på hver side av skalaen. Sverige satset sterkt på kommunale utleieboliger, mens Island prioriterte privat boligbygging. Finland har også lagt stor vekt på privat eierskap, mens Norge og Danmark har representert et mellomsjikt med kooperativ og almennyttig boligbygging i etterkrigstiden.

Den sosiale boligbyggingen i de nordiske landene ble etablert og utviklet seg fra 1946. Høydepunktet ble nådd på 1970- og 1980-tallet og deretter redusert med liberaliseringen på 1980-tallet, etter blant annet krav fra EU. Norge er det landet som har gått lengst i å avskaffe den sosiale boligbyggingen, sammenlignet med resten av Norden. Husbanken finansierte tidligere 75 prosent av boligbyggingen i Norge, i 2022 bare 9 prosent. De eneste sosiale boligene i Norge er de kommunale utleieboligene som er rettet mot sårbare grupper med svak økonomi. De utgjør bare 3,5 prosent av boligmassen.

De andre nordiske landene har fortsatt beholdt deler av sin sosial boligbygging. La oss derfor se hvordan det står til der.

Sverige

Leieboerbevegelsen og leieboerforeningen har stått og står sterkere i Sverige enn i noe annet nordisk land. Boligkooperasjonen har vært et viktig innslag i det svenske boligmarkedet, men har ikke spilt noen avgjørende rolle. Almännyttiga (kommunale) boliger utgjør den sosiale boligsektoren. Almännyttiga boliger er utleieboliger som eies av kommunale selskaper, og er organisert som aksjeselskaper. I de aller fleste tilfellene er det kommunen som eier alle aksjene. Disse boligselskapene har som formål å fremme boligtilbudet i kommunene, men de fungerer på et forretningsmessig grunnlag. Det finnes 300 slike boligselskap i Sverige, fordelt utover alle kommunene.

Kommunenes ansvar for boligforsyningen er nedfelt i en egen lov. Her heter det at kommunene skal utarbeide retningslinjer for boligfremskaffelsen med det formål å «skapa förutsättningar för alla i kommunen att leva i goda bostäder och för att främja att ändamålsenliga åtgärder för bostadsförsörjningen förbereds och genomförs».

Det er ingen inntektsgrense eller sosiale kriterier for å kunne leie en kommunal bolig. Dette skiller seg fra de norske kommunale utleieboligene som er sterkt behovsprøvd. Slik får man en stor sektor med boliger til «overkommelige» priser for folk flest, som ikke er en lukket sektor for personer med spesielle problemer. Leiligheter fordeles etter «ansiennitetssystemet». Tidsubestemte leiekontrakter er normen.

Den store forskjellen fra Norge er at utleienivået blir bestemt av forhandlinger mellom Fastighätsegarna, Hyresgästforeningen og de kommunale boligselskapene. Hyresgästforeningen forhandler nesten all husleie i Sverige, også for de som ikke er medlem av Leieboerforeningen.

Bruksverdisystemet setter grenser for hva som regnes som akseptable husleier både i den kommunale og private utleiesektoren. Alle parter er enige om ikke å overlate husleienivået til det private markedet, men de kommunale utleieboligene skal drives i tråd med forretningsmessige prinsipper, etter krav fra EU. Det fins ingen subsidier til boliger i Sverige. Bygging av almennyttig bolig må finansieres av inntekter fra utleie. Allmännyttan utgjorde 15 prosent av boligmassen i 2023. SABO (Swedish association of public building companies) var bransjens fellesorganisasjon fram til 2019. Nå heter det Sveriges Allmännytta.

Bostøtte har vært en sentral del av svensk boligpolitikk etter 1945 og er rettet mot personer og husstander med spesielle økonomiske og sosiale behov. I tillegg kommer kommunenes boligsosiale arbeid rettet mot utsatte grupper av befolkningen.

Boverket er statens viktigste boligpolitiske forvaltningsenhet og er ansvarlig for forvaltningen av flere boligpolitiske støtte- og finansieringsformer. Viktigst er Kredittgarantien. Ordningen beskrives på følgende måte på Boverkets hjemmesider: «Boverkets kreditgaranti beskrivs enklast som en försäkring som långivaren (banken) kan teckna vid finansiering av ny- och ombyggnad av bostäder. Kreditgarantin gynnar såväl byggaktören som långivaren genom att den ger långivaren ett skydd mot kreditförluster och kan minska låntagarens behov av egen kapitalinsats eller topplån».

Svenske kommuner har siden 1947 hatt planmonopol og ansvaret for område- og detaljregulering. I detaljplanene har kommunene mulighet til å stille krav med boligsosial relevans. Det er mulig å stille krav om leilighetsfordelingen og leilighetsstørrelser.

Danmark

Det viktigste boligsosiale tiltaket i Danmark er Almenboliger som utgjør om lag 20 prosent av boligmassen i 2024. Den almene boligsektoren består av 511 boligorganisasjoner som til sammen består av rundt 7000 økonomisk uavhengige og selvstyrte beboeravdelinger, som på organisasjonsnivå kan sammenlignes med de norske borettslagene. Beboerne er leietakere, ikke borettshavere, men med betydelig lokal styringsrett/demokrati.

Kommunene spiller en sentral rolle i almenboligene. De er gjerne representert i boligorganisasjonenes styrer (i beboeravdelingene, det enkelte prosjekt, sitter det bare beboere i styret). Kommunene gir lån og garanterer for lån fra Landsbyggefonden og de skal godkjenne prosjektene. Tildeling av boliger skjer etter ansiennitetsprinsippet, men kommunen kan regulere inntak for å hindre sosial segregering. Hovedregelen er at kommunene har rett til å fordele opp mot 25 prosent av ledige boliger til vanskeligstilte husholdning. I og med kommunenes sentrale rolle, bidrar de også med å skaffe tomter på gunstige betingelser.

Husleiekontraktene er som hovedregel tidsubestemte med unntak av studieboliger. Husleiene skal være såkalt «kostnadsdekkende», det vil si basert på hva det koster å anskaffe, vedlikeholde og drifte bygningene. Boligene leies og skal tilbake til avdelingen/selskapet når leieboer flytter. I motsetning til situasjonen i den kommunale boligsektoren i Sverige, finnes det i praksis få eller ingen muligheter for beboerne i almene boliger til å kjøpe sin leiebolig.

Landsbyggefonden bidrar også med ulike støtte- og låneordninger til renovering, nybygging og boligsosiale satsinger i utsatte boligområder. Landsbyggefonden finansieres via leieinntekter i avdelinger som er eldre enn 40 år, når den opprinnelige lånefinansiering er nedbetalt. Det er ikke en skattebaserte finansieringskilde. Kommunen betaler 8-12 prosent av byggekostnadene, i form av et lån til null prosent rente, som først skal tilbakebetalt etter 50 år. Beboerne betaler et innskudd på to prosent av byggekostnadene.

Almenboligene er eid av boligorganisasjonene, men beboerne har stor innflytelse gjennom et sterkt utviklet beboerdemokrati som godkjenner budsjettet og treffer øvrige viktige beslutninger som vedrører boligavdelingen. Beboerne kan f.eks. vedta å øke leien for å sikre midler til andre aktiviteter enn drift, forvaltning og vedlikehold, som sosiale tiltak og aktiviteter. Dette i motsetning til i Sverige der moderorganisasjonene (kommunene) styrer økonomien. Almenboligene organiseres gjennom Danmarks Almene Boliger (BL).

Finland

Finlands sosiale boligpolitikk bygger på den statlige Arava-låneordningen. «ARAVA» er en forkortelse av AsuntoRAkennustoiminnanan Valtuuskunta (Boligbyggevirksomhetenes organisasjon) Det var ikke krav til behovsprøving for å få aravabolig/lån, men ordningen er etter hvert blitt mer selektiv.

Finland satset ikke på boligkooperasjonen som boligpolitisk virkemiddel, og den spiller fortsatt en marginal rolle. I stedet ble flerfamiliehus bygget som aksjeselskap der beboerne ble selveiere. Ved kjøp av en leilighet i Finland (i stedet for en enebolig), er blokken eid av et boligfirma, og man kjøper en andel i det firmaet. Når bygget er ferdig, overdras boligene fra byggherren til aksjeeierne som fremover er ansvarlige for drift og forvaltning. Alle eier-leiligheter er dermed en form for felleseie/boligaktiebolag. Direkte eierskap finnes bare i småhus.

Housing and Development Centre of Finland, ARA, finansierer den sosiale boligbyggingen. Aravalån ble i årene 1949–2007 gitt til kommuner, almene foreninger, allmenne boligbyggelag oppnevnt av ARA, og til aksjeselskap eid av foreningene. Fra 2008 må boligbyggere låne penger fra private banker eller en annen finansinstitusjon, mens ARA gir en garanti og betaler en subsidie på rentene.

Størstedelen av utleieboligene som har fått aravalån eies av kommunene. Boliger med Aravalån har krav til pris, standard, bokostnader og omsetning. Behovsprøving er benyttet både i aksjeboliger og utleieboliger. Til å begynne med gikk de fleste Aravalånene til selveiere, blant annet i form av aksjeleiligheter. Fra 1980-tallet økte også andelen aravalån til utleieboliger.

ARA-subsidierte boliger tildeles ofte kommunale tomter for at boutgiftene skal bli akseptable. Boligene må leies ut til selvkost. Tildeling skjer etter sosiale og økonomiske behov, men det er ikke noe tak for hvor mye man kan tjene. Når aravalånene er nedbetalt, kan boligene overlates til det frie markedet, husleiene økes og/eller boligene selges ut. Dette har også i stor grad skjedd i aksjeboliger, men ikke i samme grad der boligene er eid av kommunene og allmennyttige byggherreorganisasjoner. De fleste ARA-substituerte boliger tilhører landsomfattende selskap som VVO og SATO.

 Helsingfors kommune har utviklet modellen Hitas, som er et eget system for pris og kvalitet i boligbyggingen. Innenfor hvert nye boligkvartal skal 25 prosent av boligene være ARA-boliger, 30 prosent Hitas-boliger, mens de resterende boligene skal være eierboliger som ikke er regulert. Leieprisene indeksreguleres og ligger i snitt cirka 40 prosent under markedsprisen. Leien subsidieres av staten. I tillegg subsidieres ofte tomteinnkjøp.

Finnish Affordable Housing Companies’ Federation – KOVA er en nasjonal paraplyorganisasjon for ideelle boligselskaper i Finland. Ikke-kommersielle utleieboliger utgjør rundt 15 prosent av det finske boligmarkedet i 2024.

Island

Det særegne ved boligpolitikken på Island er fokuset på selveie. Sosialboliger ble bygget for selveie, ikke utleieboliger. Ved hjelp av rimelige lån fikk folk skaffet seg sin egen bolig. En annen særegenhet er at det først ble fart i den sosiale boligbyggingen på 1980-tallet, da andre land i Europa trappet ned sin sosiale boligpolitikk. I 2022 utgjorde sosiale utleieleiligheter 5,3 prosent av boligmassen, rimelige selveide boliger 3,5 prosent.

Fagforeningene har spilt en avgjørende rolle i boligpolitikken og boligpolitiske tiltak er utformet i avtaler mellom arbeidstaker- og arbeidsgiverorganisasjonene, der de faglige pensjonsfondene utgjør en avgjørende rolle (som om LO og NHO skulle forhandle om boligpolitikken). Rollen har skiftet fra fokus på å gi boliglån til å være en institusjon som er ansvarlig for gjennomføringen av boligpolitikken.

Housing Financing Fund (HFF), Boligfinansieringsfondet ble etablert i 1999 ved at Statens bygningsfond, og Arbeidernes Byggefond ble slått sammen og er en uavhengig statlig institusjon. Fondet finansierer sine utlån og drift av egne inntekter. I følge HFFs hjemmeside medio august 2023 skal HFF blant annet:

  • Gi boliglån til enkeltpersoner, kommuner, bedrifter og organisasjoner for å finansiere boligkjøp og byggearbeid, begrenset til sosial rolle.
  • Ha ansvar for å etablere et nytt system som gir statlige bidrag til ideelle organisasjoner for å bygge nye utleieboliger for publikum, begrenset til sosial rolle og inntekt. Prioriteres til kommunene hvor mangelen på utleieboliger er størst.
  • Støtte utformingen av boligpolitikken og samarbeide med lokale myndigheter for å lage regional boligpolitisk planlegging.
  • Foreta utbetaling av bostøtte og følge utviklingen av leiemarkedet i samarbeid med lokale myndigheter.

Norge i dag

Det var knyttet stor spenning til den varslede boligmeldingen i vår. Skulle vi få noe som rettet opp de store skjevhetene? Stortingsmelding nr. 13 (2023–2024) – En helhetlig og aktiv boligpolitikk for hele landet ble en stor skuffelse.

Meldingen drøfter byggekostnader og tomtepriser, men stiller ikke spørsmål ved om man kan gjøre noe for å endre på boligprisene, som er «roten til ondet». Det viktigste og mest konkrete tiltaket i boligmeldingen er å styrke Startlånet. Den kan gjøre det lettere for noen å komme inn på boligmarkedet, men er ikke rettet mot de strukturelle problemene vi står overfor. Målgruppen for Startlån er i hovedsak de med langvarige boligfinansieringsproblemer og er i dag meget begrenset.

Et annet virkemiddel meldingen trekker frem, er at kommunene skal kunne bestemme eierformer i nye boligprosjekter. I utbyggingsavtaler skal det bli mulig å kreve at boligene skal organiseres som borettslag og/eller ta i bruk leie-til-eie-modeller. Dette representerer ikke noe nytt. OBOS, bygger borettslag der boligene selges til markedspris. Meldingen understreker også at leie-til-eie-modellene skal basere seg på markedspris.

Som vi ser, finnes det et bredt spekter av tiltak, der diskusjonen mellom å satse på kooperativ boligbygging eller utleieboliger har stått sentralt. Alt i alt må vi kunne si at «Sen norske modellen» med kooperativ boligbygging har vært meget vellykket. Svenskene har slitt med drift og vedlikehold av de store utleieprosjektene, mens det kooperative seierskapet har gjort at den sosiale boligbyggingen har greid seg svært godt.

Hva må gjøres?

Med erfaringene sett og beskrevet, bør vi gjenoppta politikken med pris- og omsetningskontrollerte boliger gjennom boligkooperasjonen, og en forbedret utgave av dagens utleiemarked.

En av innvendingene mot boligkooperasjonen var at det ble betalt penger under bordet. For det første ble problemet overdrevet. Det var i de frittstående borettslagene (ikke tilknyttet boligbyggelag) dette var et problem. For det andre er det ikke noe problem å forhindre dette i dag, ved konsekvent å kreve at boligen skal tilbake til boligbyggelaget når den selges.

Så kan det innvendes at man definerer og låser to forskjellige «markeder» der det kan bli vanskelig å avansere på «boligstigen» Ja, det kan kanskje hende det, men ikke alle ønsker å være «boligspekulanter». Mange ønsker seg en trygg og god bolig nå, uten å måtte tenke på at dette skal være ledd i en boligkarriere. Boligen i et borettslag kan uansett selges med en prisstigning tilsvarene konsumprisindeksen og utleieboliger med trygge og langsiktige kontrakter bør bli en «vanlig» del av boligtilbudet.

I tillegg til Regjeringens forslag til utvidet innhold i utbyggingsavtaler, må kommunene kunne kreve å få kjøpe, eller å fastsette at en andel av boliger som bygges, skal selges til under markedspris og underlegges omsetningskontroll.

Stortingets kommunal- og miljøvernkomité uttalte høsten 1974 at «to rom og kjøkken er et rimelig krav til bolig for voksne enslige, og (man) vil derfor be departementet å arbeide for en slik målsetting». Husbanken definerte at minstestandarden ble satt til 55 m2. Gradvis bør minstekravet til en bolig økes til dette nivået.

De nordiske eksemplene viser at en aktiv kommunal tomtepolitikk er en forutsetning for å kunne bygge rimelige boliger. Tilsvarende bør norske kommuner bruke kommunale tomter til sosial boligbygging, ikke selge dem ut. I Oslo skal både Filipstad og Grønlikaia bygges ut. Der eier offentlige myndigheter; Statens Vegvesen, Bane NOR Eiendom, Entra og Hav Eiendom nesten alle tomtene. Her er det fullt mulig å bygge boliger som «folk flest» har råd til, hvis man vil.

Staten bør i tillegg etablere en rimelig låneordning gjennom Kommunalbanken, slik at kommuner kan kjøpe opp tomter til en tredje boligsektor.

De danske almenboligene trekkes frem som kanskje det beste forbildet. Der er man leieboer, men har betydelig større medvirkning enn i de svenske kommunale utleieboligene. Fordelen ved leieboliger framfor borettslagsleiligheter, er at man ikke risikerer å få et fremtidig press fra beboerne om «fritt salg» av boligene, slik man fikk i Norge på 1980-tallet. Samlet mener jeg likevel at både borettslagsleiligheter og almennboliger kan være gode løsninger. Så må man gjerne innføre ulike spareordninger som fra leie-til-eie og deleie, innenfor disse hovedrammene. En tredje boligsektor er da fullt mulig!

Litteratur:

Varför så olika? Nordisk bostadspolitik i jämförande historisk ljus, Égalité, 2013.
Bo Bengtsson (red.), Sverige, Erling Annaniassen, Norge, Lotte Jensen, Danmark, Hannu Ruonavaara, Finland, Jón Rúnar Sveinsson, Island

Vi trenger en inkluderende boligpolitikk – Hva er handlingsrommet for sosial boligpolitikk? Stein Stugu, DEFACTO. 2018

Kunnskapsgrunnlag for en kommunal boligpolitikk, Oslo kommune. 2019

Norsk boligpolitikk i internasjonalt perspektiv. En sammenligning av boligmarkeder og boligpolitikk i sju europeiske land, OSLOMET/NOVA Rapport nr. 7/21. Kristin Aarland & Jardar Sørvoll