Samordnet areal- og transportplanlegging – en umulighet?

Av Arvid Strand, 30.08.2012

Den som har fulgt med i utviklingen av norsk offentlig planlegging de siste par tiårene, kan ikke ha unngått å få med seg at begrepet samordnet areal- og transportplanlegging (SAT) har stått sentralt i så vel statlige som kommunale og fylkeskommunale dokumenter. Staten, ved Miljøverndepartementet, har initiert og gjennomført forsøksprosjekter som TP10[1] og Miljøbyprogrammet[2] med SAT som sentral merkelapp, og regjeringen har innført rikspolitiske retningslinjer for samordnet areal- og transportplanlegging (RPR-SAT). Det siste skuddet på denne stammen er Framtidens byer med areal og transport som ett av fire satsingstemaer, og med uttalt sikte å bidra til reduksjon av klimagassutslippene – og som et delmål å gjøre byene gode å bo i. Det utarbeides fylkeskommunale areal- og transportplaner, og i kommuneplanenes tekstdeler slås det stadig fast at areal- og transportplanleggingen skal være eller er samordnet. Målformuleringen i RPR-SAT har denne ordlyden:

Arealbruk og transportsystem skal utvikles slik at de fremmer samfunnsøkonomisk effektiv ressursutnyttelse, med miljømessig gode løsninger, trygge lokalsamfunn og bomiljø, god trafikksikkerhet og effektiv trafikkavvikling. Det skal legges til grunn et langsiktig, bærekraftig perspektiv i planleggingen. Det skal legges vekt på å oppnå gode regionale helhetsløsninger på tvers av kommunegrensene[3]

Et siktemål i de rikspolitiske retningslinjene er at en samordning av areal- og transport­politikken skal begrense omfanget av arealbruk til tettstedsformål og få redusert eller stabilisert transportomfanget. Det vi i så fall trenger er samordning av areal- og transportplanleggingen på det laveste nivå for samordning: samordne arealbruk og transportplanlegging slik at den transportmengde som genereres, lar seg avvikle ved en bestemt transportinfrastruktur. I dagens samfunn vil det for eksempel si at arealer ikke kan bygges ut uten at det finnes effektive og klimavennlige transportløsninger. I tillegg kan vi i denne sammenheng behøve samordning over administrative grenser i den enkelte bolig- og arbeidsmarkeds­region. Og om det ikke skjer, eller det skjer at de lokale beslutningene ikke er i samsvar med ønskelige mål, kan samordning over forvaltningsnivåer være aktuelt.

Erfaringene fra norsk planlegging og utbygging de senere årene er at arealbruken ser ut til å klare seg noenlunde bra i forhold til intensjonene i retningslinjene. Det skjer en viss fortetting, og det planlegges bygging i knutepunkter. Årsakene til at tendensene innenfor arealbruk er i pakt med retningslinjene, er trolig dels at ideene fra planleggerkorpset og planleggingssystemet er i pakt med markedets interesser, og dels at arealmyndighetene, fra primærkommunene og helt til topps i Miljøverndepartementet, følger opp de signaler som ligger i retningslinjene om større tetthet, mindre spredning og knutepunktforsterkning.

For å realisere målet om endret transportmiddelfordeling, må myndighetene skape en politikk som er i overensstemmelse med det som bestemmer om du og jeg velger å ta privatbilen eller går til holdeplassen for å ta bussen eller toget. Det som da må til, er å bedre det relative reisetidsforholdet og det relative kostnadsforholdet vis-à-vis privatbilen. Da er det et bredspektret sett av virkemidler som må samkjøres.

Den relative reisetiden fastlegges bl.a. ved kollektivtransportens frekvens (den avgjør potensiell ventetid), tilgjengelighet til kollektivmiddel (den avgjøres av rutenettets oppbygging og utnyttelsesgraden i arealbruken), kollektivtrafikkens framføringshastighet (som igjen er avhengig av trasé, prioriteringer i trengselspunkter, osv.) og biltrafikkens framføringshastighet (den avhenger først og fremst av omfanget av vegbygging).

Fastleggingen av de relative kostnadene er også påvirket av mange faktorer. Her kan såvel prisutviklingen på bensin, bompenge- og vegprisingskostnader, parkeringsavgifter, pris og avgifter ved bilkjøp som utviklingen i kollektivtakstene være medvirkende. I tabellen nedenfor har vi trukket fram de tre delmålene: ”begrenset arealbruk”, ”begrenset transportmengde” og ”endret transportmiddelfordeling”, og antydet – ganske summarisk – hvilke typer virkemidler som kan benyttes til å bidra til realisering av hvert av disse målene.

Tabell 1: Mål og virkemidler i samordnet areal- og transportpolitikk

MålVirkemidler BegrensetArealbruk Begrenset transportmengde Endret transport-middelfordeling
Bruk av arealvirkemidler. Samordning over kommunegrenser X X X
Samordnet bruk av transportvirkemidler     X
Samordnet bruk av areal- og transportvirkemidler (X) (X) X

Den store samordningsutfordringen opptrer – som vi ser – når målet er å få til en endret transportmiddelfordeling. Da må mange typer virkemidler virke sammen. Evalueringen av den storstilte vegbyggingen som foregikk i Bergensregionen på 1980 og 1990-tallet, illustrerer på en god måte noen av de sammenhengene som eksisterer mellom tiltak innenfor ulike politikkområder. Evalueringen viste at denne utbyggingen førte til at:

  • framkommeligheten med bil ble vesentlig bedre
  • framkommeligheten med buss ble vesentlig bedre
  • konkurranseforholdet mellom bil og kollektivtransport ble endret i bilens favør

I evalueringen skrives det at bedre framkommelighet på vegene i Bergensområdet har gjort det mer attraktivt å bruke egen bil. Selv om også bussen har fått forbedringer i framkommelig­heten, har bruk av bil blitt relativt sett enda raskere etter hovedvegutbygging.

Vegutbyggingen var med andre ord intet klimapolitisk godt sjakktrekk, men hadde selvfølgelig en rekke andre positive konsekvenser. Med mindre ensidighet i politikkutviklingen kunne også de klimapolitiske sidene vært bedre ivaretatt. Det er hva samordnet handling dreier seg om; å forsøke å få på plass løsninger som på en god måte sikrer en rimelig god bredspektret måloppnåelse.

Utfordringer og muligheter

Det er mange hensyn å ta ved utviklingen av byer og tettsteder. Studier av praksis tyder på at miljø- og klimamål ikke fungerer som et overordnet hensyn eller mål i denne sammenhengen. Faren er ganske gjennomgående stor for at andre hensyn prioriteres høyere. Dessuten er det et faktum at det for eksempel ikke er presisert hva den enkelte by (eller kommune) skal bidra med for å nå ulike nasjonale mål.  Samtidig er det en komplisert snuoperasjon som må gjennomføres. Mange ulike tiltak må benyttes på en koordinert måte, og aktører har innflytelse over – for ikke å si har beslutningsrett over – de ulike tiltakene. Det er en krevende situasjon.

Problemene med å få til samordnet areal- og transportplanlegging er dermed mange. En grunn er at en rekke enkelt­beslutninger som er fattet i ulike sammenhenger og til ulike tidspunkter må dra i samme retning. Samordnet areal- og transportplanlegging krever at beslutningstakere på andre politikkområder har SAT-prinsippene in mente når de gjør sine vedtak. SAT-prinsippene må brukes på samme måte som myndighetenes oppskrift på effektiv miljøpolitikk tilsier, nemlig at dette ikke er noe som drives bare som sektorpolitikk. Miljøpolitiske premisser skal legges til grunn for politikken på alle samfunnssektorer. Regjeringa må vera samansett av 19 miljøengasjerte statsrådar, slik det ble uttrykt en gang for lenge siden.

Samordningsvirksomhet er konfliktfylt. Samordning er maktutøvelse, og med maktutøvelse følger gjerne konflikt. Det sentrale spørsmålet blir samordning på hvilke interesser sine premisser, dvs. hvilke interesser er det som får sine premisser lagt til grunn for vedtak. Er det din vilje som skal legges til grunn for det vi skal gjøre, eller er det min, når vi helst bør gjøre noe sammen? De interesser som noen vil skal samordnes, er kanskje ikke umiddelbart interessert i en slik aktivitet. Den som ser behovet for samordning, har kanskje ikke det maktgrunnlaget som skal til for å få til en samordning, osv.

Hovedlinjene i norsk samferdselspolitikk legges i Nasjonal transportplan. Omprioriteringer er ikke det mest fremtredende trekk ved de fireårige rulleringene av dette planverket.   Det er likevel en betydelig framgang å spore sett fra et forebyggende perspektiv. Forrige NTP (2010-2019) hadde en utredning med oppmerksomhet rettet mot klimaendringenes betydning for veisektoren, mens det i den nylig avsluttede rulleringen finnes en utredning om klima og miljø hvor så vel tiltak for å redusere transportomfanget, og endre transportmiddelfordelingen, som tiltak for å redusere utslippene fra det enkelte transportmiddelet drøftes.

Fastlagte miljø- og klimamål tilsier drastiske omlegginger i areal- og transportpolitikken. Hittil har ikke politikkutviklingen kommet særlig langt i en slik snuoperasjon. Basert på bedre utnyttelse av kapasiteten i den eksisterende bilparken, utvikling av det kollektive transport-systemet og gang- og sykkelvegnettet, burde det være muligheter for utvikling av et helt annet transportsystem i byene enn det vi ser i dag. I bilene som utgjør køene inn mot de sentrale delene av våre byer sitter det i gjennomsnitt 1,2 personer. Det representerer en kapasitetsutnyttelse i underkant av 30 prosent. Alene en dobling av kapasitetsutnyttelsen vil kunne gi helt andre trafikkmengder på vegene og tilhørende bedre miljø og mindre klimagassutslipp. Det vil også kunne åpne for bedre framkommelighet for kollektivtransporten og næringslivets transporter. Spørsmålet er hva som må til for å få fram slike løsninger. Det er behov for forsterket forskningsinnsats for å belyse dette.

[1] TP 10 er Transportplanarbeidet for de ti største byene, et omfattende plan- og analysearbeid som foregikk i perioden 1989-92.

[2] Miljøbyprogrammet var et samarbeid mellom Miljøverndepartementet og Bergen, Fredrikstad, bydel Gamle Oslo, Kristiansand og Tromsø for å utvikle byene i en mer miljøvennlig retning, i perioden 1992-2000.

[3] Miljøverndepartementet: Rikspolitiske retningslinjer for samordnet areal- og transportplanlegging. Rundskriv T-5/93. RPR-SAT ble skapt ved et samarbeid mellom Samferdsels- og Miljøverndepartementene.

Legg igjen en kommentar nedenfor

Dette innlegget ble publisert i Artikler, Bergen, Blogg, Institusjonelle forhold, Miljøvennlig transport, Nasjonal bypolitikk, Samordnet areal- og transportpolitikk, Virkemidler. Bokmerk permalenken.

Legg igjen en kommentar

Send oss kommentarer og forslag