Erfaringsutveksling om hvordan styrke gjennomføringsevnen i planprosesser var tydeligvis et emne som fenget hos medlemmene av BullBy. Hele 31 personer var møtt fram for å høre Områdegruppas erfaringer fra arbeidet med Nydalen, Fornebu, Bjørvika og Ensjø. Skal man driste seg til en hovedkonklusjon må det være at organisasjon, økonomi og ledelse er en for lite verdsatt kvalifikasjon hos dagens planleggere.
Ulf Tellefsen innledet med å si litt om bakgrunnen for gruppas arbeid og diskusjonene de har hatt. Planlegging er ikke noe mål i seg selv. Plan- og bygningslovens paragraf 3-1 er viktig: «……Planleggingen skal bygge på økonomiske og andre ressursmessige forutsetninger for gjennomføring og ikke være mer omfattende enn nødvendig». Han pekte også på hvordan 80-årene representerte et skille i hvordan store byutviklings-prosjekter ble gjennomført på:
Områdegruppas bidragsytere. Fra venstre: Hans Kristian Lingsom, Christian Joys, Ulf Tellefsen, Magnus Boysen og Rolf H. Jensen. (Foto: BullBy/lkr
Knutepunktsutvikling og bytransformasjoner ble viktig framfor maksimal balanse mellom boliger og arbeidsplasser. Man gikk fra et regime med sterk offentlig styring til mer pengestyring og markedsliberalisme, og i Oslo gikk man fra formannskapsmodellen til en parlamentarisk styringsordning i kommunen.
Det var fire områder som lå til grunn for Områdegruppas konklusjoner på møtet: Nydalen, Fornebu, Bjørvika og Ensjø. Hver enkelt av innlederne hadde vært aktive i planprosessene knyttet til disse områdene.
Nydalen – private drivere av Oslos første knutepunktsutvikling
Nydalen (Foto BullBy/LK)
Christian Joys presenterte Nydalen. Her begynte transformasjonen så tidlig som i 1963 med utleie av bygg etter nedleggelse av tekstilvirksomheten til Nydalens Compagnie, men utviklingen skjøt fart i slutten av 80-årene da det som hadde vært Christiania Spigerverk ble besluttet nedlagt. Utviklingen av eiendomsforholdene har vært spesielle, noe som har ført til at Nydalens Compagnie, og etter hvert Avantor som ledende kraft, har blitt grunneiere og utviklere av transformasjonen. De har dermed fått ansvaret for å utvikle et område – ikke enkeltstående eiendommer. Etableringen av T-banen og BI har vært viktig, ved siden av satsing på IT-bransjen og kulturbedrifter. Da kommunal bedriftsskattlegging ble avskaffet, økte også kommunens motivasjon for å tillate boligbygging.
Fra å være et lukket og isolert område med kun en bussrute, som brukte 30 minutter fra sentrum, fram til midten av 90-tallet, er bydelen nå et av Oslos 10 mest trafikkerte knutepunkter med T-bane, og fire bussruter. Et variert sentrumsområde med arbeidsplasser, BI, boliger, forretnings- , service- og kulturtilbud og en rekke spisesteder. Alt innen 15 minutters gangavstand for dem som sokner til området og 11 minutter fra sentrum med T-banen.
Kommunedelplanen fra 1990 har lagt rammene for utviklingen. Dersom den ble fulgt kunne en gå rett på byggesak. Hvis en la opp til avvik, måtte en legge fram mer detaljerte planer og få rammetillatelse. Men selv med såpass gode forutsetninger for effektiv planlegging har ikke utbyggingen vært risikofri. Vegvesenets innsigelser i 90-årene med krav om avventing av planer for 6-felts Ring 3 holdt på å knekke planene.
Fornebu – en kommunalt styrt planprosess
Hans Kristian Lingsom redegjorde for Fornebu-planene. Her begynte transformasjonen seinere enn i Nydalen. I starten var en litt i tvil om vedtaket om Gardermoen overlevde neste stortingsvalg, men da det var klart begynte opprydding og klargjøring for utbygging i perioden 1998-2002. De første næringsbygg kom i 2002, de første boligene i 2006. Bærum kommune eide i starten ikke en kvadratmeter på Fornebu, men har likevel hele tiden vært planmyndighet. Planprosessene har vært styrt av rådmannens stab og formannskapet har vært planutvalg. Det har i perioden etter 1995 vært tre kommunedelplaner. Den første (1995/96) avklarte vitale spørsmål knyttet til hovedtrekkene i arealdisponeringen, vegløsninger, grøntstruktur og kommunikasjonsløsninger. Den andre (1998/2000) la opp til 6000 boliger og 20-30 000 arbeidsplasser. Det kom rekkefølgebestemmelser om sosial og teknisk infrastruktur og banebetjening – samt krev om utbyggingsavtaler som sikret grunneierbidrag til dekning av 50% av kostnader til sosial infrastruktur. Kommunen forpliktet seg på sin side til å gjennomføre utbyggingskritiske anlegg, som for eksempel skoler. Den tredje kommunedelplanen (2018) vedtok en ramme på 11 000 boliger og justerte utbyggingsavtalene. Effektiv kommunal styring og profesjonelle private og offentlige utbyggere har sikret en rask gjennomføring. Selv om mye gjenstår begynner det nye Fornebu nå å ta form, selv før T-banen fullføres i 2029.
Bjørvika – fra trafikkmaskin til kulturbydel
Deler av Bjørvika sett fra Sørenga (Foto Bullby/lkr)
I Sverre Narvestads fravær redegjorde Ulf Tellefsen også for Bjørvika. Utbyggingen av Bjørvika startet i 2001 og vil pågå fram til 2030-35. I dag er nesten tre fjerdedeler fullført. Her var det i utgangspunktet to store offentlige grunneiere: NSB (ROM eiendom) og Oslo Havn (Hav eiendom). I tillegg E18 og Bispelokket som var vegvesenets eiendom samt noen mindre eiendommer registrert på staten og kommunen. Idémessig har tenkingen rundt Bjørvika pågått lenge. Det startet med Idékonkurransen (Byen og fjorden – Oslo i år 2000) i 1982 som ledet til bystyrevedtak om utvikling av Bjørvika i 1988. I 1998 kom vegvesenets vedtak om dagens løsning med Bjørvikatunellen og Stortinget vedtok opera i Bjørvika i 1999. Dermed var viktige forutsetninger lagt. Oslo kommune gjorde sitt «Fjordbyvedtak» i år 2000 som innebar ny havn i Sydhavna og dermed frigjorde utbyggingsarealer i Bjørvika. I 2001 vedtok bystyret føringer for arbeidet med reguleringsplan i form av utbyggingsvolum, boligtall og kvalitetskrav for rekreasjonsarealer, byrom, boliger og miljø.
Selv om det i dette prosjektet kun var offentlige grunneiere, har ikke det forhindret interessekonflikter underveis. «Staten skulle samarbeide med staten, som skulle samarbeide med kommunen, som måtte ha hjelp av staten for å finne ut hvem som skulle snakke med staten på vegne av kommunen». Det ble med andre ord viktig med en tydelig organisasjonsstruktur for å sikre effektiv gjennomføring. Oslo S Utvikling gikk sammen med HAV Eiendom og dannet Bjørvika Utvikling, som igjen eier Bjørvika Infrastruktur med ansvar for å bygge ut alle arealer som ikke var byggefelt. Utbyggerne av de enkelte tomtene bidrar med en fast pris per kvm som bygges for å finansiere Bjørvika Infrastrukturs investeringer. Kommunen har bidratt med 300 mill. kr til E18 og stått for VA-anlegg. Alle verdier skapt av HAV eiendom skal overføres til bygging av Sydhavna, noe som i perioden 2003-24 har resultert i 3 mrd. kroner. Den tydelige organiseringen har bidratt til et utbyggingsprosjekt som har gått som det skulle, uten store økonomiske overraskelser.
Ensjø – 100 eiendommer inn i én plan
Magnus Boysen redegjorde for Ensjø. Etter politisk initiativ ble Ensjø i 1999 utpekt for bymessig boligutvikling og fulgt opp i kommunens arealstrategi fra år 2000. Hele området var i bruk før utbyggingen startet og det var mer enn 100 grunneiere – «alt fra kåte spekulanter til gamle tanter», som Magnus Boysen uttrykte det. De kommunale eiendommene begrenset seg til området rundt Ensjø T-banestasjon. Kommunen hadde rundt årtusenskiftet ikke «muskler» til å utarbeide en kommunedelplan for området. I stedet valgte man å gå videre uten en bindende arealplan, men med et politisk vedtatt planleggingsprogram (2004) og VPOR (Veiledende Plan for Offentlige Rom i 2007). Reguleringsplaner utarbeides etter hvert og danner grunnlag for forhandlinger og vedtak om utbyggingsavtaler. Omfanget og rekkefølgen av reguleringsplaner innebærer dermed en usikkerhet i gjennomføringen.
Etatssystemet i Oslo kommune har nødvendiggjort en samarbeidsgruppe for å koordinere de kommunale interessene. Eiendoms- og byfornyelsesetaten har ledet dette arbeidet. Grunneierne har etablert et formelt samarbeid gjennom «Foreningen Ensjø».
Planprosessen, med Planleggingsprogram og VPOR, har i og for seg vært vellykket, men ufullstendig. Mye på Ensjø er vellykket, kanskje særlig de store og mer sammenhengende arealene. Gjennomføringen har vært problematisk, både organisatorisk, framdriftsmessig og finansielt. Noen grunneiere har hengt etter med noen prosjekter. Kommunen har brukt lang tid på gjennomføring av Hovinbekkens åpning. Parkanleggene og deler av sosial infrastruktur og henger også etter i gjennomføringen. Det har vært en utfordring at det kommunale ansvaret er spredt på mange etater og grunneiergruppa er sammensatt av mange ulike typer aktører.
Til slutt sto Rolf H. Jensen for en avsluttende oppsummering. Han la vekt på at planlegging og gjennomføring må sees i sammenheng. Det har liten hensikt å planlegge hvis en ikke får gjennomført planen. Økonomi må bli en mer vesentlig del av planleggingsutdanningen, og det er betegnende at gjennomføring og økonomi ikke har noen sentral plass i for eksempel etterutdanningstilbudet Samplan. I en situasjon der markedet i så stor grad legger premisser for plangjennomføring er det nødvendig å styrke et forpliktende offentlig – privat samarbeid (OPS). Private utbyggere er avhengig av forutsigbarhet, noe som krever kapasitet, samordning og erfaring fra offentlig sektor. Han trakk fram planleggingen av Hovinbyen som en mulig utfordring framover. Denne skal stå for mesteparten av utbyggingen av boliger og arbeidsplasser i Oslo fram mot 2040. Strategisk plan for Hovinbyen ble vedtatt i 2018, men sier lite om gjennomføringen. Lite har da også skjedd. Erfaringene fra Nydalen, Fornebu, Bjørvika og Ensjø gir innspill til hvordan effektive planprosesser kan organiseres med ulike utgangspunkt når det gjelder eiendomsforhold og eierstruktur. Slike erfaringer bør brukes for å komme videre.
Debatten dreide seg i hovedsak om tre ting:
- Det at pgf 17.3 i Plan og bygningsloven ble i 2007 svekket når det gjelder å kunne kreve bidrag til sosial infrastruktur og anledning til å legge til rette for en mulig tredje boligsektor.
- Utfordringer med å etablere effektivt kommunalt bidrag til plangjennomføringen. Flere pekte på at Formanskapsmodellen gjorde det enklere å etablere en enhetlig planledelse. Kommuner med parlamentarisme får lettere oppdeling i mange etaters ansvar og gjorde det i praksis vanskeligere å etablere en enhetlig kommunal ledelse av plangjennomføringen.
- Det ble også pekt på at vi mangler systemer for reell medvirkning i planprosesser av denne karakter, og mindre omfattende planprosesser for den saks skyld.
********
Ellers yter ikke dette innlegget innledningene og det grundige forarbeidet full rettferdighet. Det anbefales derfor å ta en titt på lysarkene som ble presentert:
Nøklene til gjennomføring av noen store utbyggingsprosjekter
Siste kommentarer