La oss få tilbake ByPlankontoret!

Eiendoms- og infrastruktureierskap gir ikke by- og samferdselsplankompetanse

En virksomhet med særinteresser, og dermed egne, mer eller mindre åpne, mål, ambisjoner og strategier kan ikke utarbeide gode beslutningsgrunnlag basert på utenfra gitte samfunnsmål. Dette gjelder enten det er alene eller i samarbeid med andre tilsvarende virksomheter. Det er således et blindspor å ta infrastruktureierskap og -ansvar som utgangspunkt for ledelse av brede by- og samferdselsplanprosesser. Etter nærmere 50 års erfaring med over- og underordnede planprosesser i Oslo og Akershus, savner jeg det gamle Byplankontoret, som var kompetent nok og robust nok, og samtidig åpent nok, til å lede store by- og transportplanprosesser. Jeg vil søke å begrunne denne konklusjonen med erfaringer og eksempler fra Fornebu-planleggingen og konseptvalgutredningen Oslo-navet, om økt transportkapasitet inn mot og gjennom Oslo. For Oslo navets del er det nå særlig spillet etter fremleggelsen og frem til endelige politiske vedtak som er aktuelt.

Fornebu – verdt en roman til?

Lars Lenths roman «Den norske pasienten», med Fornebu-utbyggingen som bakteppe, er på mange områder (bortsett fra mord) nokså pyntelig i beskrivelsen av konflikter og triksing i forhold til hva jeg mener å ha observert, med kollektivtrafikkutviklingen som utgangspunkt. Tilsvarende problemstillinger og mer og mindre legale interessekonflikter dukker stadig opp, og det kanskje mest aktuelle i dag er videreføring (eller ikke?) av anbefalingene i KVU Oslo-navet.

Alle tenkte på seg, det var bare jeg som tenkte på meg

Bærum kommune ledet i en tidlig planfase gode forsøk på belysning og utredning av relevante muligheter og alternativer for kollektivtrafikkbetjening av de store og sentrale utbyggingsområdene som ble frigjort for ny bruk når flyplassen skulle flyttes. Senere overtok fylkeskommunen, antakelig under henvisning til hovedansvar for gjennomføring og finansiering. Denne i og for seg relevante innfallsvinkelen er tilsvarende den som har gitt Bane NOR, og til dels Statens vegvesen, en kritisert makt over byplanleggingen i flere østlandsbyer.

Deltakende parter i Fornebu-planprosessen hadde med seg holdninger og inntok posisjoner ut fra både særinteresser og litt sære interesser. For mange var og ble tilhenger av bestemte driftsarter: Jernbane, T-bane/automatbane, bybane eller buss. Litt, men bare litt, karikert sitter det igjen et inntrykk av følgende holdninger hos de involverte:

  • Noen var ute etter en best mulig totalløsning nokså uavhengig av kostnader og/eller å sikre et Bærum-preg (lav utnyttelse).
  • Noen var fokusert på økonomien knyttet til sin betydelige eiendomsforvaltning.
  • Noen var opptatt av å begrense kostnadskonsekvensene for egen virksomhet, mens andre var opptatt å sikre størst mulig andel av billettinntektene for egen virksomhet.
  • Noen var opptatt av å sikre en rolle for den driftsarten de representerte og/eller følte for.
  • For få var engasjert i optimale løsninger for fremtidige trafikanter og oppfyllelse av mål om høye kollektivandeler.
  • Mange var opptatt av spennende teknologi, som automatbane, enten de representerte kollektivtrafikken, konsulenter, produsenter eller grunneiere/næringsliv, som ønsket en «high tech»-profil på Fornebu.
  • Noen fremmet synspunkter som medførte omfattende konsulent-oppdrag. (Og hvorfor er det slik at kostbare traséutredninger for ofte kommer før rimeligere og rekkefølgeriktigere markeds- og trafikkanalyser, som kanskje tilsier at det ikke er grunnlag for noen detaljert infrastrukturutredning?)
  • Noen ønsket en åpen prosess, mens avgjørende krefter filtrerte informasjon.
  • Noen var begeistret for utløsning av behov for automatbane-studietur jorden rundt, mens andre ble utelukket pga. negativ holdning til en slik løsning.
  • Mange var sterkt engasjert og lite analytisk avventende, mens noen få var nokså usynlige og mest opptatt av egen løpende virksomhet og helt kortsiktige perspektiver.
  • Staten krevde en regional løsning, som i hvert fall strakte seg til Skøyen, og dette var kanskje én av grunnene til at den automat-matebanen mellom Fornebu og Lysaker som i første omgang ble Akershus fylkeskommunes konklusjon, aldri kom langt forbi prinsippvedtak. Bybanealternativet har også vært langt fremme, men forkastet.

Ruter hadde et tilstrekkelig bredt mandat og ingen belastende historie

Fra og med 2008 var Ruter etablert som felles regionalt administrasjonsselskap for kollektivtrafikken. Allerede før halvtårsdagen ga Oslo kommune og Akershus fylkeskommune Ruter et utredningsoppdrag om Fornebu. Akershus fylkesting vedtok 19.6.08:

Ruter AS har ansvaret for videre fremdrift i planlegging og gjennomføring av Kolsåsbanen til metrostandard, og Fornebubanen. Selskapet gis muligheter til på fritt grunnlag å komme med konkrete forslag til gjennomføring av prosjektene og tilknytningen til eksisterende kollektivnett i Oslo.

En av Ruters første suksesser ble således oppdrag om og fremleggelse av planforslag for Fornebu, som relativt raskt fikk bred oppslutning. Nå er T-bane Majorstuen-Skøyen-Vækerø-Lysaker-Fornebu under realisering, forøvrig etter en langvarig diskusjon mellom Akershus fylkeskommune og Oslo kommune om eierskap og byggherreansvar mv. Konklusjonen (kompromisset) ble å legge gjennomføringen til en ny egen etat i Oslo.

KVU Oslo-navet: Prosjektmål kolliderer med mål og holdninger i virksomhetene

Det regionale nettet som Vegdirektoratet, Jernbaneverket og Ruter utredet sammen i KVU «Oslo-navet» inneholder en sterkt målrettet analyse, der nullvekstmålet regjerer. Ikke minst Vegdirektoratet, som ledende part, var opptatt av nullvekstmålet som styrende. I KVU Oslonavet er byen, regionen og alle reisemåter sett i sammenheng. Dette gjelder tog med regional og lokal funksjon, og T-bane, trikk/bybane, regionbuss, bybuss og båt. Også sykkel ble det forøvrig, i denne sammenhengen, brukt uforholdsmessig mye tid på.

Representantene for Statens vegvesen, Jernbaneverket og Ruter kom frem til en felles anbefaling, selv om det særlig for Jernbaneverket holdt hardt på der etablerte interne prioriteringer ble satt på prøve. Den krevende prosessen fikk ulike uttrykk blant de avgitte i KVU-staben, på møtene i styringsgruppen og hos prosjekteierne (toppsjefene).

Prinsippskisse for utvikling av trafikktilbudet for hovedlinjene sentralt i Oslo. Oslonavets forslag, videreutviklet noe av Ruter i strategidokumentet M2016.

For toget ble det hensiktsmessig å innføre en ny variant, S-tog. Dette er et lokaltog med T-bane-karakteristika. For kundene har S-tog store likhetstrekk med T-bane, beregnet for høy kapasitet over relativt korte avstander, gjerne på de gamle dobbeltsporene innenfor Ski, Asker og Lillestrøm. S-toget har ikke billettsalg og ikke konduktørrom, ikke toalett og ikke «kiosk». Teknisk sett skal S-togene være som lokaltog etter dagens modell i ny utgave. Kostnadene bør bli lavere.

I KVU-forslaget er det lagt inn en S-togslinje mellom Ski og Lillestrøm via Nationaltheatret, Bislett, Sagene/Lovisenberg, Sinsen, Økern, Hovinbyen og Alnabyen. Dermed får også sydområdet tog gjennom sentrum til andre regiondeler, og Oslo får «Nordbanen». Det skapes en rekke nye direkte reiseforbindelser, lokalt og regionalt. Langs Ring 2 vil det gå bybane, som knyttes til S-tog på et nytt knutepunkt ved Lovisenberg. Se prinsippskissen.

«Folk flest bør bo på Lillehammer og jobbe i Oslo sentrum»

At virksomheter som ikke har deltatt i prosjektstyringen (men i referansegruppe), misliker og etterpå motarbeider konklusjonene, er kanskje ikke overraskende. En burde kunne forvente en bedre rolleforståelse. Men ut fra det som er nevnt foran om motiver, faller det godt inn i mønsteret at Sporveien/T-banen ønsker høyere langsiktig vekst for egen del ved å få større flatedekkende betjeningsoppgaver. I hvert fall ville en søke å forhindre at Oslonavets foreslåtte S-tog, som et mer T-banelignende lokaltog, kommer inn på banen (!) som en konkurrent innenfor høykapasitets, bybetjenende banetilbud. Mer merkelig er det at S-togforslaget også i deler av Jernbaneverket møtte betydelig skepsis før konklusjonen, inkludert S-tog, ble landet. Motstanden kan ha i hvert fall to årsaker. Den ene kan være den generelle, som vel rammer oss alle: Not invented here.

Den andre kan, ut fra mine observasjoner av jernbanefolk gjennom femti år, være at lokaltog gir lavere prestisje enn IC- og fjerntog. Det er gøyere å kjøre langt enn kort. Folk som jobber i Oslo sentrum, bør heller bo på Lillehammer enn på Holmlia. Lykken måles i vognkilometer fremfor passasjerer – og er ikke bærekraftig.

T-bane mot trikk

I stedet for et regionalt S-tog, som også ville gi attraktive forbindelser i tettbyen, ville krefter i Sporveien ha en ny T-banelinje nordover, uten at det ble redegjort for om, og i tilfelle hvordan, den skulle kobles i den andre enden. Mer bemerket er Sporveiens forslag om og arbeid for en ny T-banetunnel langs Ring 2 i stedet for KVU-forslaget om trasé og stasjoner i nordre deler av sentrum. At bybane på eller ved Ring 2 dermed utelukkes og trikkens utvikling svekkes sterkt, er en «interessant» bivirkning av å ville gi T-banen nye markeder. At Oslo Høyre har fremmet tilsvarende forslag i opposisjon til byrådets, og senere bystyrets, tilslutning til Oslonavets anbefalinger, kan være en tilfeldighet.

Å jobbe for alternativer er legitimt, forutsatt at eiere og oppdragsgivere aksepterer motivet, men en burde kunne forvente at problemstillingen ikke ble overforenklet. Alternative traseer må bygge på samlede nett og trafikktilbud, og det trengs kompetanse for å beregne om resultater for markedsandeler, omstigninger og totaløkonomi er like bra som eller bedre enn det foreslåtte konseptet i KVUen.

Konseptvalgutredningen ser trasévalg for T-banen sammen med løsninger for nye jernbanetunneler og utvikling av moderne trikke- og bussnett. Slike analyser er ikke presentert for de alternative ideene som er lansert for ny T-banetunnel via Ring 2. Opplegg for betjening av grenbaner utenfor den nye tunnelen er ikke vist, og heller ikke sammenheng med de områdene og traseene som tog, trikk og buss, betjener. Dermed er både økonomi, markedseffekt og måloppnåelse usikker.

Allerede før arbeidet med Oslonavet startet i en samarbeidsorganisasjon, hadde Ruter (K2012) grovt utredet alternativer for den ønskede kapasitets- og frekvensøkningen for T-banen til, fra og gjennom sentrum. Trasé – og stasjoner – nord i sentrum ble anbefalt. Utredningene viste at løsninger lenger nord, langs Ring 2, ga sterk økning i omstigningskostnader og ellers ville kreve omfattende byutvikling ved Lovisenberg/Sagene (evt. Ullevål sykehus) for å være markedsmessig interessant. En slik byutviklingspremiss eller -mulighet var Plan- og bygningsetaten ikke interessert i å diskutere, og Ruter fant det bakvendt og helt uaktuelt å foreslå en bestemt baneløsning som premiss for byutviklingen, jevnfør prosessfiguren nedenfor.

Oslonav-utredningens forslag gir et godt knutepunkt mellom S-tog, trikk/bybane og buss ved Lovisenberg. Et slikt knutepunkt er viktig for nettets funksjonsdyktighet og attraktivitet, men gir selvsagt også grunnlag for ny byutvikling i området Ullevål sykehus/Lovisenberg/Sagene, dersom det skulle bli ønskelig. På enkelte strekninger kan forøvrig tunnel for trikk/bybane være et alternativ til trasé i Ring 2, dersom en ønsker å komme nærmere trafikantenes målpunkter, for eksempel på Sagene.

Planansvar hos infrastrukturansvarlig er en avsporing

Samfunnsplanansvar lagt til infrastrukturansvarlig ut fra begrunnelser om kostnadsansvar for infrastrukturen var og er en avsporing (!). Ruter kunne og skulle ha en samordnet vinkling. Min erfaring var at gamle Sporveien, som integrert selskap, var nokså handikappet i strategier og planer som var radikale og/eller inneholdt den klassiske «kampen mellom driftsartene». Dette er Ruter tilstrekkelig frigjort fra.

Infrastrukturen må uansett ikke være utgangspunktet, slik det fortsatt er i planprosesser ledet av Statens vegvesen eller Bane NOR. Dette gjelder uavhengig av gode intensjoner og gode fagfolk En riktig prosess er prinsipielt illustrert nedenfor.

Virksomheter, som offentlige, som ikke drives av profitt, har gjerne som primære suksessfaktorer overlevelse på lang sikt og vekst til å bli størst mulig, har vi lært. Samtidig kan organer med driftsansvar bli avsporet av hvordan deres suksess måles, internt og eksternt. Jevnfør det som er nevnt foran om konsentrasjon om vognkilometer eller passasjerer. Kan for øvrig Bane NOR tenkes å fremme en bussløsning? Jeg har dessuten registrert at bak tekniske argumenter mot bussterminal over sporene på Oslo S ligger klare holdninger mot busstrafikk generelt.

En god planprosess tar ikke utgangspunkt i infrastrukturen og ledes følgelig ikke av infrastrukturansvarlige. Samordnet grep om mål, marked og arealbruk må ligge til grunn.

La oss få igjen et åpent, kompetent og sterkt ByPlankontor som hjelper politiske organer med å planlegge byen!

Byplankontorets rolle i Oslos planlegging har variert sterkt etter krigen, men er nok gjennomgående svekket som initiativtaker og utreder. Kampen mot Finn W Opsals Prosjekterings-(!)kontor for by- og forstadsbaner og hans svært lukkede «master plan»-prosess ble nok til slutt vunnet, til fordel for mer samordnede areal- og transportplan-prosesser. Muligens som en indirekte konsekvens av byrådsordningen har imidlertid Plan- og bygningsetaten fått karakter av et saksbehandlingsorgan fremfor kompetent støtte som premissgiver og analysebastion for de politiske byutviklingsprosessene. Viktig byplanlegging ledes av statlige infrastruktureiere og av eiendomsutviklere/grunneiere, inklusive Oslo havn.

Jeg savner et åpent og faglig sterkt byplankontor, med hovedoppgave å – nettopp – planlegge byen. Parallelt trengs et godt regionalt plankontor i Viken med Oslo. Ruter bør på sin side ha mandat og kompetanse til å håndtere kollektivtrafikkplanlegging på tvers av driftsformer og særinteresser, tilsvarende som Stens vegvesen har det for hovedveinettet og Jernbanedirektoratet for jernbanen, når rammene er gitt. Men ikke en gang en samlet langsiktig kollektivtrafikkplan, utarbeidet av Ruter som kompetent organ, bør alene være premissgiver for fremtidig byutvikling.

Jeg vil ikke gå så langt som å mene at dagens plan- og bygningsetat skulle ha ledet arbeidet med Oslonavet. Men et nytt Byplankontor, etter modell som skissert, skulle nok ha gjort det. Dersom Viken var blant prosjekteierne, slik Akershus fylkeskommune var for prosessen ledet av Statens vegvesen, måtte det nye regionplankontoret, forutsatt relevant kompetanse og styrke, lede det faglige arbeidet.

Innledningsvis spurte jeg om ikke Fornebu var verdt en roman til. Den er ikke her – ennå (?), men mens dette ble skrevet, kom romanen «Banesår», med handling i Moss. Bane NOR er ikke helten.

Og Moss kommune skulle på et tidlig stadium ha satt i gang en kommunedelplanprosess, med seg selv i førersetet.

 

Fra Erik Grønners “Banesår” (2019): «…. Jern-baneutbyggingen i Moss kan sammenlignes med amerikansk våpenlov, tyske fartsgrenser og at tretten års skolegang avsluttes med å feire russetiden før eksamen….”

Legg igjen en kommentar nedenfor

Dette innlegget ble publisert i Blogg, Byomforming-transformasjon, Debatt, Institusjonelle forhold, Kollektivtransport, Miljøvennlig transport, Nasjonal bypolitikk, Oslo, Regional planlegging, Samferdselspolitikk, Samordnet areal- og transportpolitikk, Virkemidler. Bokmerk permalenken.

1 svar til La oss få tilbake ByPlankontoret!

  1. Kjell Spigseth sier:

    Spennende lesning, Tore Kåss!
    Og helt enig i at infrastrukturselskapene ikke egner seg til helhetlig byplanlegging.
    Men hvordan skal denne viktige kunnskapen nå utenfor Bullbys og nettsidens nærmest interne krets? Kanskje du må hive deg på som plankrim-forfatter.
    Kjell

Legg igjen en kommentar

Send oss kommentarer og forslag